corruption – Tafra

Corruption : comment les officiels chinois dissimulent les plaintes des citoyens

admin — Mon, 17 Dec 2018 09:39:51 +0000

Une condition préalable à la pérennité des régimes autoritaires ainsi qu’à l’efficacité de leur gouvernance réside dans la capacité du régime à recueillir des informations fiables sur les actions des fonctionnaires de rang inférieur.

Les méthodes les plus répandues pour les contrôler, comme les polices secrètes ou les comités de surveillance n’étant plus assez efficaces, les régimes autoritaires ont de plus en plus souvent recours à des plateformes en ligne qui permettent de recueillir directement les plaintes des citoyens ; ces derniers étant moins susceptibles de dissimuler l’information sur des mauvaises pratiques.

Ainsi, des pays comme la Chine, l’Egypte, le Pakistan, l’Arabie Saoudite, Singapour ou encore le Vietnam ont adopté ce système, dans l’espoir que cela permettrait d’améliorer la reddition des comptes des élus, et ainsi assoir la légitimité du régime auprès des citoyens.

En matière d’information, les régimes autoritaires sont confrontés à deux types de conflits. Le premier se produit entre le régime et le public au sujet de l’information accessible au public, le second entre les élites du régime, plus précisément entre les autorités de niveau supérieur qui veulent surveiller les agents de niveau inférieur et les agents de niveau inférieur qui veulent cacher des actes de malversation.

L’étude réalisée par Jennifer Pan et Kaiping Chen, chercheuses au département de communication de l’université Stanford en Californie, s’intéresse au second conflit, rejoignant un nouveau courant de recherche qui montre les contraintes de la capacité des autocrates à recueillir des informations fiables sur les agents du régime à l’ère numérique.

Ayant obtenu un accès exceptionnel aux communications internes entre deux niveaux de gouvernement : une préfecture du Sud de la Chine (appelée préfecture J dans l’étude) et le niveau supérieur, le niveau provincial, elles montrent que malgré la présence des plateformes en lignes, toutes les plaintes ne parviennent pas au gouvernement central.

Les deux chercheuses ont ainsi identifié 643 rapports de suivi des « humeurs » en ligne, produits par le Département de la propagande de la préfecture J. et transmis ensuite au niveau provincial. Ces rapports contiennent les détails de 3 423 plaintes en ligne ayant suscité la colère et le mécontentement du public entre 2012 et 2014. Pour leur analyse, les chercheuses ont dû solliciter plusieurs outils : le codage manuel (hand coding), des systèmes d’analyse textuelle (automated text analysis), et de reconnaissance d’entités nommées (names entity recognition), différenciant ainsi les rapports de suivi des « humeurs » en ligne envoyés par les autorités provinciales et ceux conservés pour la circulation interne au sein de la préfecture. Ce qui leur a permis de comparer les plaintes des citoyens en ligne signalées à la hausse, avec les plaintes identifiées par l’organisme de surveillance comme importantes mais non communiquées à la hausse.

Ces données montrent que les plaintes pour corruption impliquant le gouvernement de la préfecture sont moins susceptibles d’être signalées aux supérieurs provinciaux que les plaintes liées à des questions de gouvernance comme la qualité de l’éducation et la pollution. La manipulation de l’information se produit principalement par l’omission d’actes répréhensibles plutôt que par la censure ou la falsification. Ici, il ne s’agit pas de mentir sur les performances, mais d’omettre certains faits. Ce qui a un impact politique direct sur la satisfaction publique, la stabilité et le soutien au régime.

L’hypothèse des auteures est que la manière et l’intensité avec laquelle les agents vont contrôler/ dissimuler l’information se base principalement sur des logiques d’ambition politique et de patronage.

Collecte de l’information et dissimulation à tous les niveaux

Le Parti Communiste chinois (PCC), parti unique, s’appuie sur des mécanismes de participation citoyenne directe pour obtenir les informations concernant la conduite de ses agents. Les citoyens peuvent déposer plainte de plusieurs manières : en personne au Bureau des lettres et des visites, via une hotline téléphonique, des sites internet gérés par le parti, ou des applications spécifiques, dédiées aux plaintes. En conséquence, il y a eu une forte augmentation du nombre de plaintes.

Le département de propagande du PCC est chargé de veiller sur les « humeurs » et plaintes des citoyens. Cet organe est présent à tous les niveaux de gouvernement (central, provincial, préfectoral et départemental). Chaque niveau étant responsable de la surveillance de l’opinion publique dans sa juridiction géographique, y compris des rapports publics sur la corruption. Le département de la propagande est également chargé de transmettre cette information aux départements de la propagande des niveaux supérieurs, dans ce que l’on appelle les rapports « niveau par niveau » afin que le PCC et le gouvernement chinois puissent utiliser cette information pour guider les décisions politiques.

Le management fonctionne du haut vers le bas : c’est le responsable de chaque niveau qui détermine la nomination et la promotion des membres du niveau inférieur. Cette disposition contraint les agents politiquement ambitieux à avoir constamment des bonnes performances : ils ont alors plus d’intérêt à vouloir cacher les problèmes à leurs supérieurs.

A chaque niveau de gouvernement se trouve également un département de contrôle. Mais plusieurs biais les empêchent d’être efficaces. Premièrement, les nominations et promotion des agents du département de propagande dépendent, non pas de l’échelon supérieur de leur département mais du responsable du même niveau de gouvernement (s’il s’agit du département de propagande de la préfecture, les agents devront rendre compte au chef de la préfecture et non au département de la propagande de la province – qui est l’échelon supérieur). Ainsi, les contrôleurs vont préférer satisfaire le chef du même échelon plutôt que leur supérieur hiérarchique. Deuxièmement, puisque contrôlé et contrôleur travaillent dans le même milieu, il peut y avoir des liens sociaux ou de parenté qui troublent la partialité de leur travail.

A chaque échelon du département de propagande, il existe la possibilité de dissimuler certaines informations à l’échelon supérieur. Si des inspections sont conduites, le risque de découvrir la dissimulation est faible, puisqu’il ne s’agit pas de falsification mais d’omissions. De plus, seul le gouvernement central a les ressources nécessaires pour contrôler. Reste qu’il lui est difficile, voire impossible de contrôler l’intégralité des plaintes en ligne, et qu’il a donc toujours besoin de s’appuyer sur les rapports des organes de contrôle locaux.

Ambition politique et logiques de patronage incitent à la dissimulation

Dans un régime autoritaire comme la Chine, le système politique est fortement hiérarchique. Chaque agent est subordonné à un supérieur qui lui délègue des tâches ; le subordonné peut alors s’engager dans des mauvaises pratiques, comme la corruption, pour les accomplir. Ces délits et leurs conséquences sur l’opinion publique, comme l’insatisfaction ou l’agitation, peuvent conduire à des scandales qui entravent ou ruinent la carrière politique des hauts fonctionnaires. D’où le contrôle qu’ils exercent sur leurs subordonnés. Qui de leur côté, cherchent à dissimuler les pratiques susceptibles de nuire à l’avancement de leur carrière. Ce qui signifie qu’à tous les niveaux, chaque agent est doublement incité 1/ à cacher ses propres méfaits aux supérieurs qui contrôlent ses perspectives de carrière et 2/ à obtenir suffisamment d’informations sur leurs subordonnés pour que leurs activités ne compromettent pas leurs propres perspectives professionnelles.

En regroupant les rapports par sujet, elles remarquent dans un premier temps que moins de la moitié des rapports négatifs sont envoyés à la hiérarchie. De plus, les plaintes portant sur une mauvaise gouvernance de la préfecture sont moins souvent transmises que les plaintes concernant des problèmes plus généraux (environnement, éducation etc.).

Dans un deuxième temps, en regroupant des plaintes qui concernent le même objet (par exemple, un fait de corruption), elles remarquent que certaines sont transmises et d’autres non. Une analyse de régression logistique couplée à une recherche biographique sur les individus concernés, leur permet de confirmer une logique de patronage : avec un taux de report de 50% lorsque les agents concernés n’ont pas de liens avec les agents préfectoraux, contre 38% de reports lorsque de tels liens existent.

Pour déterminer l’impact de l’ambition des élus, elles mènent une analyse sur le statut des individus concernés. Il apparaît que les agents du niveau préfectoral sont plus ambitieux que leurs supérieurs, puisqu’ils occupent de moins bonnes positions au sein des instances du parti. De ce fait, les membres de la préfecture ont plus intérêt à dissimuler l’information que le niveau provincial n’en a à bien contrôler. En conséquence : l’information transmise à la hiérarchie est parcellaire.

Les autres facteurs explicatifs possibles (importance du problème, nombre de personnes affectées, présence de canaux alternatifs d’information, champ d’application de la juridiction) sont écartés car peu significatifs statistiquement. Similairement, la situation socio-économique de la préfecture J est relativement « normale » par rapport aux autres provinces chinoises. Ainsi les plaintes sont moins reportées surtout 1- si elles concernent la préfecture directement, traduisant un intérêt politique 2- la présence ou l’absence de liens de patronage avec les personnes visées par les plaintes.

Cette dissimulation de l’information n’a toutefois lieu que lorsque le département de propagande contrôle l’information : donc lors de la transmission interne entre les niveaux, ou sur les sites internet qu’il contrôle. Près de 84% des plaintes sont postées sur des sites où le département n’a pas de pouvoir de censure : ainsi, le bureau central aurait la possibilité de déceler et punir cette censure puisque l’information est disponible publiquement. Mais, à cause de l’ampleur et donc de la difficulté de cette entreprise, le PCC continue de s’appuyer sur les rapports, biaisés, des instances locales.

L’omniscience des autocrates mise à mal par le big data

Les résultats présentés ici montrent comment les doléances et les plaintes du public ne parviennent pas toujours de manière fiable aux autorités supérieures, révèlent des obstacles à la responsabilisation ascendante dans les régimes autoritaires, même lorsque la participation des citoyens augmente.

S’ils ne contredisent pas les conclusions selon lesquelles les plaintes en ligne et hors ligne des citoyens peuvent révéler la corruption du gouvernement et mener à la punition des fonctionnaires gouvernementaux, leurs résultats suggèrent simplement que de nombreux rapports de citoyens sur la corruption peuvent ne pas mener à des sanctions et que la participation des citoyens est probablement insuffisante pour éradiquer la corruption et créer les conditions pour une pleine responsabilisation.

Même si les régimes autoritaires apprennent beaucoup en surveillant les médias sociaux et les données numériques comme l’ont suggéré les spécialistes, l’accès aux données à grande échelle ne garantit nullement l’omniscience des autocrates sur les agents du régime.

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American Journal of Political Science, 2018. DOI : 10.1017/S0003055418000205

Pourquoi la corruption survit-elle aux processus électoraux démocratiques ?

admin — Mon, 10 Dec 2018 09:00:50 +0000

Ces dernières années, un nombre important d’études se sont penchées sur la question de l’impunité électorale des politiciens corrompus. Les explications se sont concentrées sur le manque d’information des électeurs, ou sur leur tendance à éluder la question de la corruption pour se concentrer sur d’autres aspects de la performance des élus. Pour Nara Pavao, chercheuse en sciences politiques invitée à l’Université Fédérale de Pernambuco à Recife au Brésil, ces explications ne sont pas suffisantes. Elle développe dans cet article un autre point de vue, en partant du cas brésilien.

La corruption est décrite dans la littérature comme une question de valence, c’est-à-dire une question autour de laquelle il existe peu de désaccord entre les élites politiques et les électeurs. Alors que sur les autres grandes questions (guerre, impôts, avortement…), la concurrence électorale se fait sur la base du positionnement des candidats, la concurrence sur une question non controversée comme la corruption réside en la capacité perçue des candidats et des partis à y faire face. De plus, la promesse des politiciens d’en finir avec la corruption ne peut être jugée comme les autres promesses de campagne. Si ces dernières peuvent être évaluées à l’aune des résultats gouvernementaux comme le taux d’inflation, taux de chômage, ou de pauvreté, ce n’est pas le cas de la corruption, qui relève moins d’un résultat que d’une manière de faire de la politique. Pratique invisible et diffuse, elle bénéficie grandement aux partis politiques et constitue bien souvent un problème systémique – ou perçu comme tel par les électeurs – qui concerne aussi bien le gouvernement que les partis d’opposition.

Pour Nara Pavao, cette impunité s’explique avant tout par le scepticisme des électeurs. Estimant que tous les politiciens sont incompétents en matière de lutte contre la corruption, ils sont moins susceptibles de prendre en compte ce critère au moment du vote. C’est cette incapacité des électeurs à différentier les candidats sur le point particulier de la corruption qui impacte l’absence de reddition des compte lors des élections. Enfin, elle démontre que le scepticisme est plus dominant là où la corruption est répandue, générant un cercle vicieux où plus la corruption est forte, plus elle demeure impunie.

Pour parvenir à ces résultats, N. Pavao s’est appuyée d’une part, sur les comptes-rendus de 10 groupes de discussions menés au Brésil, dans les villes de Recife et de Sao Paulo, entre octobre 2012 et mai 2013, avec des électeurs de statuts socio-économiques variés. Ces discussions portaient sur les rapports qu’entretiennent les participants à la corruption en politique et leur perception de ce phénomène. Cela lui permet de comprendre l’attitude des citoyens brésiliens vis-à-vis de la classe politique, et de lier cette dernière à leurs stratégies individuelles de vote. Dans un deuxième temps, elle conduit une analyse quantitative s’appuyant sur des données de sondages électoraux et de projets de recherches conduits au Brésil, en 2010 et 2012 ; résultats qu’elle compare ensuite à ceux issus de l’étude internationale Comparative Study of Electoral System menée en 2013 dans une cinquantaine d’autres pays.

Le scepticisme des électeurs renforce l’impunité des élus

Pour N. Pavao, l’accès à l’information n’est pas le problème principal, puisque les électeurs sont bien conscients de l’omniprésence du phénomène. En effet, s’il est avéré qu’un accès à l’information adéquate des électeurs est nécessaire pour qu’ils puissent punir les politiciens corrompus lors du vote, cela n’est pas suffisant. Des études empiriques ont ainsi montré que les électeurs ne réagissaient pas forcément face à ce type d’information. Similairement, d’autres études ont montré que la corruption comme facteur de choix de vote est moins important que des facteurs économiques ou d’allégeance partisane.

L’explication qu’elle avance ici se base sur le scepticisme des électeurs. Convaincus que la corruption est une constante chez tous les candidats que le vote ne pourra modifier, ces derniers ont tendance à ne pas prendre en compte ce critère pour en privilégier d’autres. Les résultats de son analyse confirment cette hypothèse. Ainsi, les électeurs semblent incapables d’identifier un parti ou un homme politique qui puisse réellement lutter contre la corruption. Au sein des groupes de discussions, la corruption apparait unanimement comme le problème principal du système politique brésilien. Pour les participants, il est même impossible d’envisager la politique sans. Pour eux, la corruption est « naturelle », « normale » tant elle est omniprésente :

« La corruption fait partie de la nature humaine. Elle a toujours été présente et le sera toujours. »(Participant A, groupe de discussion n°2)

Pour un autre, si on ne peut pas dire que la corruption est naturelle, elle est cependant :

« Si répandue et jamais punie, que l’on se met à penser que c’est naturel. Même lorsque les politiciens sont arrêtés, ils quittent vite la prison. »(Participant B, groupe de discussion n°2)

Ce que confirment les études quantitatives. Sur la base d’un sondage, demandant aux électeurs brésiliens d’identifier le candidat le plus à même de résoudre un problème donné, les résultats montrent que plus de 30% des participants n’identifient aucun candidat capable de résoudre le problème de la corruption. Plus encore, à la question d’identifier le parti politique le plus honnête, près de 50.6% répondent « aucun ». Ne percevant pas d’alternative et emplis d’un sentiment d’impuissance, les participants choisissent de voter pour « le moins pire », d’adopter d’autres critères de vote ou de s’abstenir, alors même qu’au Brésil le vote est obligatoire, et l’abstention passible de sanctions monétaires et administratives.

Quand l’honnêteté n’est plus un critère, la corruption prospère

Nara Pavao montre ensuite que lorsque toutes les options de vote sont perçues comme inefficaces vis-à-vis de la corruption, les électeurs sont moins enclins à punir les politiciens corrompus. Elle mène pour cela une analyse sur la prépondérance du critère de vote « honnêteté des politiciens ». Pour près d’un répondant sur deux, l’honnêteté n’est pas un critère dans la mesure où aucun parti n’a de politicien honnête. Des résultats confirmés par ceux trouvés dans une cinquantaine d’autres pays. L’absence de différenciation entre les candidats a un effet sur la reddition des comptes, puisque la corruption n’est pas un critère de sanction. Les électeurs en privilégient alors d’autres, comme l’explique un participant d’un groupe de discussion :

« Je vote pour des politiciens que je connais, des politiciens qui vont faire quelque chose pour le quartier. Ils vont prendre leur part, vont voler un peu, mais au moins ils feront quelque chose, ils construiront une école »(Participant A, groupe de discussion n°8)

Enfin, N. Pavao montre que ces mécanismes sont particulièrement présents au sein de systèmes politiques où la corruption est la plus répandue. S’appuyant sur l’International Corruption Perception Index, un indice développé par Transparency international, l’auteur compare le degré de transparence de chaque pays au taux de «scepticisme» des électeurs. Cette analyse confirme que les pays avec les plus hauts taux de corruption sont aussi ceux où les électeurs ont le moins le sentiment de pouvoir changer les choses.

Les stratégies de lutte contre la corruption doivent être repensées

Prises dans leur ensemble, les trois hypothèses présentées par N. Pavao dépeignent le problème de la corruption comme faisant partie d’un cercle vicieux : la corruption généralisée favorise la perception que personne ne peut lutter contre la corruption, ce qui à son tour réduit la sanction électorale des politiciens corrompus, augmentant ainsi les incitations à plus de corruption.

A cela, elle propose plusieurs solutions, qui pourraient compléter voire remplacer les stratégies existantes. D’un, plutôt que de se concentrer uniquement sur l’exposition négative des politiciens corrompus, les ONG et médias pourraient aider les électeurs à identifier les candidats « propres » et les politiciens engagés dans lutte contre la corruption. De plus, si la reddition des comptes électorale n’est pas un outil de lutte contre la corruption, les efforts visant à endiguer la corruption gouvernementale devraient investir dans d’autres types de responsabilité, en particulier par le biais du travail d’institutions indépendantes et crédibles (organes judiciaires et de contrôle) qui possèderaient le pouvoir légitime d’appliquer des sanctions légales efficaces. En punissant efficacement la corruption, ces institutions peuvent augmenter le coût des comportements corrompus et montrer aux électeurs que la corruption n’est ni la règle en politique, ni quelque chose qu’ils doivent simplement accepter. Enfin, en confirmant la nature cyclique de la corruption en politique, cet article suggère qu’une approche « big bang » (Rothstein, 2011) de la lutte contre la corruption pourrait être plus efficace que des mesures isolées et progressives.

Le mot de Tafra

En 2017, le Maroc se trouvait à la 81ème place sur 180 pays, entre l’Inde et la Turquie, du Corruption Perception Index, un classement annuel établi par Transparency International. Son score de 40% le classe dans le groupe des pays moyennement transparents. Si le score du Maroc s’est légèrement amélioré ces trois dernières années, passant de 36% à 40%, les classements annuels de l’ONG montrent que la situation s’est dégradée au début des années 2000, avec une forte chute de son score – de 47 à 37%-, et une stagnation depuis autour de sa position actuelle.

Il faut dire que côté institutionnel, si la loi relative à la mise en place de l’Instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (INPLCC – autrement appelée l’Instance) a été adoptée en 2015 (sa création étant prévue dans la Constitution de 2011), force est de constater, qu’elle n’est toujours pas opérationnelle. Comme le soulignait cet été le rapport « Scan intégrité » élaboré par l’OCDE, l’Instance était censée remplacée l’Instance Centrale de la Prévention de la Corruption (ICPC, créée en 2007). Or, sept ans après l’adoption de la Constitution et trois ans après l’adoption de la loi instituant l’Instance, son président n’a toujours pas été nommé. Aussi l’OCDE recommandait-elle la mise en œuvre du nouveau mandat de l’INPLCC et de sa loi, afin que l’Instance puisse assumer ses nouvelles fonctions.

De manière générale, Transparency Maroc critiquait en 2016 la stagnation de la lutte contre la corruption, pointant notamment du doigt le fait que le gouvernement refuse toujours de fournir les résultats détaillés des différents scrutins dans des délais raisonnables. Si les élections législatives de 2016 ont été jugées « transparentes » par le CNDH, leur tenue a toutefois été entachée de cas de fraudes, avec des vidéos et témoignages circulant sur les réseaux sociaux relatant des faits de bourrages d’urnes à Kénitra, de distribution d’argent par les candidats, ou de bureaux pris d’assauts et bloqués par certains membres de partis politiques. Ces faits ont notamment été dénoncés par le PJD. Résultat, les Marocains font de moins en moins confiance à leurs élus et au processus électoral comme le montre le faible taux de participation aux dernières élections législatives, autour de 43%. Plus récemment, en 2017, le scandale du président de la commune casablancaise de Had Soualem, chez qui la police aurait trouvé « 17 milliards de centimes » relance médiatiquement le débat sur la corruption en politique.

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The Journal of Politics 2018 : 10.1086/697954

Léonard Wantchekon – Qu’est-ce que le clientélisme ?

admin — Mon, 10 Sep 2018 11:25:54 +0000

Qu’est-ce que le clientélisme ?

Il y a trois éléments qui caractérisent le clientélisme. D’abord, il y a le fait que c’est un marché : votes contre faveur ; faveur en termes de biens publics ou privés. Le deuxième élément, c’est que les rapports sont soutenus, se répètent et le troisième élément, c’est qu’ils se font avec l’aide d’un courtier électoral, c’est-à-dire un intermédiaire.

Pourquoi est-ce un problème ?

Le clientélisme pose problème à 2 niveaux :

Le premier, c’est dans la répartition, la redistribution des biens publics entre le gouvernement, les citoyens et les différentes régions.
Le deuxième, , c’est au niveau de la corruption.

D’abord, au niveau de la redistribution des biens publics : la construction de nouvelles cliniques, d’écoles, de routes…doit être fonction des besoins réels des populations. Mais dans un système clientéliste, cela dépend du vote. Si vous avez voté pour un candidat, vous êtes récompensés en retour par la route ou par l’école, même si pour le bien-être général du pays, vous n’êtes pas les prioritaires, vous n’êtes pas ceux qui en ont le plus besoin.

Ces pratiques engendrent inefficacité et mauvaise allocation des ressources de l’Etat dans les différentes régions. Parfois, ça prend la forme d’un « éléphant blanc » c’est-à-dire que vous construisez des choses, des aéroports là où les gens n’en n’ont pas besoin ou des centrales hydroélectriques qui ne fonctionnent pas seulement pour impressionner vos potentiels électeurs.

Le deuxième problème est au niveau de la corruption. Quand le courtier électoral rend service au candidat et que le candidat lui a promis un poste politique en retour de ses services, le courtier a de fait le contrôle total sur un secteur du gouvernement, que ce soit un ministère ou l’agence de télécommunications, avec la promesse implicite que « vous pouvez prendre votre retour sur investissement, la récompense pour services rendus ». C’est un appel indirect à la corruption.

Deux problèmes donc : la mauvaise allocation des ressources au niveau national. Ceux qui ont besoin d’une école n’en n’ont pas parce qu’ils n’ont pas voté pour le candidat arrivé au pouvoir. Et il y a la corruption implicite ou légale ou légalisée car fait partie d’un contrat entre le candidat qui a accédé au pouvoir et le courtier.

Comment combattre le clientélisme ?

Le problème essentiel ici, c’est de réduire le rôle du courtier en donnant un cadre dans lequel des échanges directs peuvent se faire entre les électeurs et le candidat. Un moyen qui s’est avéré très utile, c’est la campagne de proximité. Les réunions de campagne en petits groupes de proximité grâce auxquels des jeunes, recrutés par un candidat, passent de village en village, de région en région, et portent le message du candidat aux électeurs, obtiennent leurs feed-back et les communiquent directement au candidat.

C’est cette forme de campagne que le président Obama a utilisée en 2008 pour gagner les élections en dépit du fait que l’appareil des courtiers électoraux du parti démocrate était contrôlé entièrement par son adversaire, Mme Clinton.

Il y a donc deux éléments importants : c’est créer les cadres d’un échange direct entre les électeurs et le candidat qui limitent un peu le rôle du courtier électoral ; s’il fait moins, s’il pèse moins sur le résultat des élections, il sera moins nécessaire de le récompenser.
Deuxièmement, il faut rendre le processus de récompense transparent, donner la chance à ceux qui sont compétents mais qui ne sont pas courtiers, d’accéder aux postes qu’il faut au niveau de l’administration, des ministères ou des agences gouvernementales.

Pourquoi les projets de développement n’aboutissent pas ?

admin — Mon, 03 Sep 2018 09:15:30 +0000

Routes, écoles, hôpitaux…autant de projets de développement visant à améliorer les conditions de vie des gens et partant, indispensables à la croissance économique et à la stabilité politique. Reste qu’y accéder constitue encore un défi dans les pays en développement, avec des conséquences parfois dramatiques. C’est ainsi qu’on a vu, en octobre 2016 au Nord du Maroc, un mouvement de contestation sociale dénonçant, entre autres, les retards dans de nombreux projets entrant dans la réalisation du grand chantier Al Hoceïma Manarat Al Moutawassit. Mais pourquoi ces retards dans la mise en œuvre de tant de projets de développement ?

Si la question se pose pour le Maroc, elle se pose également pour nos voisins continentaux. Et c’est en étudiant, au Ghana, plus de 70% des projets de développement conduits dans les 479 districts du pays (l’équivalent de nos communes), que Martin J. Williams développe dans son article une nouvelle approche de cette question, fondée sur l’action collective. Sur deux ans, de 2011 à 2013, il a ainsi collecté et traité les données de 14 000 projets. De quoi saisir, localement, l’ampleur du phénomène : un tiers des projets de développement démarrés… ne sont jamais achevés ! Des abandons qui engendrent non seulement des pertes financières, puisqu’on évalue les dépenses effectuées à 20% du budget d’investissement public local, mais qui ont aussi des conséquences sociales. Pour Williams, cette enveloppe aurait pu servir par exemple à la construction de 667 écoles de trois pièces par an. Alors, faut-il regarder, une fois encore, du côté des habituels mis en cause que sont la corruption et le clientélisme pour expliquer ces non-achèvements de projets ?

Corruption et clientélisme sur le banc des accusés

L’explication apparaît insuffisante à Williams. Certes, corruption ou clientélisme expliquent pourquoi on construit ceci plutôt que cela ou pourquoi on ne fait rien, mais ils n’expliquent pas vraiment pourquoi on arrête un projet entamé. Poussons le raisonnement : l’hypothèse de la corruption suppose que les entrepreneurs en charge du projet, peut-être en complicité avec les élus, préfèreraient l’abandonner pour mieux s’enrichir ; hypothèse que ne corroborent pas les observations de Williams puisqu’à l’inverse, ces entrepreneurs sont sous-payés. De la même façon, l’hypothèse du clientélisme présume qu’à l’approche des élections, il devrait y avoir plus de projets inachevés, donnant aux élus la possibilité de « récompenser » leurs électeurs en terminant ces projets. Là encore, les faits ne recoupent pas l’hypothèse : le Ghana a connu des élections en 2012, année qui a connu le taux le plus élevé de projets achevés.

Williams avance donc une troisième hypothèse, bien plus terre-à-terre : les élus locaux ont du mal à se mettre d’accord pour la mise en œuvre d’un projet. En d’autres termes, ils ont un problème d’action collective.

L’instabilité des alliances politiques mise en cause

Au Ghana, les membres qui siègent à l’assemblée du district sont pour une large part – 70% – élus au suffrage direct. Néanmoins, les 30% restants ainsi que le président du district (DCE) sont directement nommés par le président du pays. Ce qui engendre des coalitions parfois très hétéroclites, au sein desquelles mettre en œuvre un projet nécessite la constitution d’alliances entre acteurs issus de formations politiques différentes. Le problème est que ces alliances sont instables, ce qui fait peser des risques constants sur l’achèvement des projets décidés en assemblée.

Ce problème d’action collective est d’autant plus pénalisant pour mener à bien les projets que leur réalisation s’étale dans le temps. Au Ghana, les dépenses sont versées à l’entrepreneur par tranches ; chacune d’elle doit, à chaque fois, être confirmée par les élus. Mais dans l’intervalle, les priorités peuvent changer et il devient dès lors impossible de réformer une alliance. Résultat : le projet est abandonné.

Williams prend pour exemple le district de Kwabre East. Fin 2010, le district a débloqué des fonds pour la construction d’une école dans la communauté d’Aboaso. L’école devait être finie en 7 mois. Trois ans plus tard, le projet n’est toujours pas achevé. Entre temps, près de 11 000 dollars ont été déboursés ; il en manque 17 600 pour le terminer. Le manque de fonds n’est pas en cause puisque sur la même période, le district a dépensé plus d’1,3 million de dollars[1] dans d’autres projets.

La preuve par les modalités du financement

Au Ghana, deux types de fonds servent à financer les projets de développement : un fonds public, où l’intégralité des ressources vient du gouvernement central, et un fonds international, où une partie des ressources provient des bailleurs internationaux. Si les élus peuvent dépenser les ressources du premier comme ils le souhaitent, ils sont dans l’obligation d’achever tout projet entamé pour accéder aux ressources du second. En comparant, non pas les districts entre eux mais, à l’intérieur de chaque district, les projets financés par chacun des fonds, Williams montre que le taux d’achèvement est largement corrélé aux modalités de financement (30% de plus en moyenne pour les projets financés grâce au fonds international).

Pour valider son hypothèse et démontrer que la capacité des politiciens à résoudre leurs problèmes d’action collective fait toute la différence dans l’achèvement des projets, il compare cette fois les districts où le parti gagnant, le NDC, dispose d’une large majorité, à ceux où il a obtenu un faible score. Son postulat étant que plus on a de difficultés à former une coalition, moins les chances d’achever un projet sont élevées. Et inversement.

Source. d’après Williams (2018)

Comme on peut le constater sur la figure ci-dessus, dans un district où le NDC est en difficulté, une école de six pièces, financée grâce au fond international, aurait une probabilité d’achèvement annuelle d’environ 50%. Probabilité qui ne serait plus que de 32% en cas de financement sur fond public. En revanche, dans les districts contrôlés par le NDC, on observe aucune différence : les deux types de projets ont une probabilité d’achèvement de 48%.

Le mot de Tafra

Que retenir ? D’abord, qu’il existe une différence entre démarrer un projet et l’achever. Ensuite, que si le clientélisme et la corruption peuvent nous expliquer pourquoi on construit quelque chose, ou pourquoi on n’a rien fait, ces phénomènes restent insuffisants à expliquer pourquoi on n’achève pas un projet. Enfin, que beaucoup de nos problèmes viennent simplement du fait que les politiciens qui nous représentent ont des intérêts divergents.
Cet éclairage ghanéen apporte un autre regard sur les événements qu’a connus Al Hoceïma à partir d’octobre 2016 et conforte la vision rapportée par la Cour des Comptes dans son rapport d’évaluation du programme de développement de la province d’Al Hoceïma.

Si les magistrats n’ont pas constaté de détournements de fonds ou de corruption manifeste, ils n’en n’ont pas moins relevé que : « le processus de choix des projets à réaliser dans le cadre de ce programme ne répondait pas à une vision stratégique intégrée et partagée par tous les partenaires » (…) ; ou encore qu’ « Au niveau de la gouvernance du programme, la Convention a prévu un comité local de supervision et de suivi présidé par le gouverneur de la province d’Al Hoceïma, et une Commission centrale de suivi sans toutefois en désigner de président. Le comité local de supervision et de suivi n’a pas été en mesure de mobiliser les autres partenaires en termes de contribution effective et de réactivité (…) ».

Dès lors, on peut questionner les capacités d’action collective de nos élus, entre ceux du PJD, dont le parti dirige le gouvernement et ceux du PAM, arrivé premier aux élections régionales.
On peut également réfléchir à des règles de contrôle des dépenses permettant de s’assurer qu’on termine ce qu’on a démarré ; mais aussi à des règles électorales privilégiant une plus faible dose de proportionnelle afin de dégager des majorités plus larges.

[1] Les montants sont exprimés au cours de janvier 2018

Pour en savoir plus :

American Political Science Association, 2017. DOI : 10.1017/S0003055417000351 ; manuscript pré-publication