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Plus de 40 autocraties ont pourtant libéralisé leur économie depuis 1966. Un constat pour le moins surprenant, et contraire à l’explication standard qui veut que libéralisation rime avec démocratisation.
De nombreuses explications ont été avancées, parmi lesquelles la conditionnalité des prêts du FMI. Une explication loin d’être suffisante au regard des faits. L’Indonésie de Suharto a libéralisé son marché financier à une période où elle n’avait pas reçu de prêt du FMI ; la libéralisation du Chili est plus conforme à cette thèse, bien que les réformes financières aient commencé avant la mise en œuvre des programmes du FMI. Quant à la Chine, si les réformes étaient initialement accompagnées de prêts du FMI, elle a continué d’ouvrir son marché bien après la fin de ces programmes, en 1988.
Dans son article, Financial Liberalization : Stable Authocraties And Constrained Democracies, Amy Pond, professeur-assistant à Texas A&M University, fournit deux explications à la libéralisation financière en contexte autocratique et a modélisé pour ce faire, les interactions entre élite et citoyens, à l’aide d’un modèle mathématiques basé sur la théorie des jeux.
L’auteur montre qu’une autocratie libéralise son économie dans deux cas de figure. Dans une autocratie stable comme l’Indonésie de Suharto, la libéralisation protège le régime : transférant des ressources aux citoyens, elle rend la révolution relativement plus coûteuse. Dans une autocratie plus instable comme le Chili de Pinochet, la libéralisation protège les intérêts des élites autocratiques en démocratie en limitant la capacité de redistribution du régime futur.
Amy Pond définit la libéralisation financière comme la levée des restrictions faites aux flux d’investissement internationaux et à l’exécution des contrats d’investissements. Appuyée par une large littérature, elle montre que ce type de libéralisation financière a deux conséquences.
Premièrement, elle génère des entrées d’investissements et une croissance économique, bénéfiques aux travailleurs, à la productivité et à l’économie en général, tandis qu’elle apparaît coûteuse pour les acteurs financiers nationaux.
Deuxièmement, les flux d’investissement favorisent le développement financier, ce qui rend l’économie plus sensible à la politique gouvernementale. La libéralisation financière facilite la liquidation des actifs et leur circulation à l’étranger. Lorsque les impôts sont élevés, le capital peut désormais fuir à l’étranger, hors de portée des décideurs politiques nationaux. Une évasion de capitaux qui n’est pas sans conséquences sur l’économie : les investisseurs vendent leurs actifs, ce qui fait baisser leur valeur et réduit la croissance économique.
En somme, la libéralisation financière facilite les flux d’investissement, ce qui favorise le développement des marchés financiers et rend l’économie plus sensible à la politique gouvernementale. Alors pourquoi libéraliser quand on est un autocrate ?
Dans une autocratie instable, le mécontentement est tel que les élites ne sont pas à même d’empêcher la révolution en redistribuant les richesses aux citoyens. Aussi, l’élite autocratique cherche à se protéger des conséquences les plus néfastes de la démocratisation. La libéralisation est intéressante en raison des limites qu’elle impose à la redistribution. Lorsque les marchés financiers sont ouverts, les choix des dirigeants démocrates s’avèrent limités par la capacité de l’élite à déplacer ses investissements à l’étranger et par la dépendance de l’économie à l’égard de ses investissements continus. Un cas de figure que l’auteur illustre par le Chili de Pinochet qui a utilisé la libéralisation pour préparer une démocratie restreinte.
Au Chili, le Général Pinochet s’empare du pouvoir en 1973, suite au coup d’état mené contre le gouvernement Allende. Démocratiquement élu trois ans plus tôt, ce dernier avait mis en place des politiques redistributives, comme les nationalisations ou encore une vaste réforme de la propriété foncière, particulièrement impopulaires parmi l’élite économique – dont beaucoup s’aligneront sur la junte militaire.
Durant ses années à la tête du gouvernement chilien, le général Pinochet va mener une politique d’« ouverture », l’apertura, impliquant une libéralisation complète de l’économie. Ainsi, il met en œuvre dès son arrivée, le décret-loi 600 (1974) qui garantit aux investisseurs étrangers l’accès au marché de change et vise à augmenter les entrées de capitaux étrangers.
Objectif : mettre en œuvre, avant la démocratisation qu’il sait inévitable, des politiques susceptibles de réduire le coût de la démocratie pour ses partisans. Que ce soit sur le plan économique : en libéralisant le marché financier, Pinochet a rendu l’économie nationale dépendante de la poursuite des investissements internationaux et partant, a lié les mains de ses successeurs démocratiques. Ou sur le plan politique, en négociant la transition vers la démocratie après la perte, en 1988, d’un referendum visant son maintien au pouvoir (il le cède en 1990 mais reste commandant en chef des armées avant de devenir sénateur à vie en 1998).
En d’autres termes, la libéralisation a jeté les bases d’une démocratie restreinte que beaucoup d’universitaires observent aujourd’hui au Chili. Selon les mots de l’historien Kenneth Roberts, « dans l’économie chilienne ouverte et internationalement intégrée, les options politiques du gouvernement sont limitées par la dépendance à l’égard des investissements étrangers et la possibilité de fuites des capitaux. » Des contraintes politiques souvent blâmées pour « l’absence d’une fiscalité plus progressive » et « les disparités persistantes à long terme dans la répartition des revenus et des richesses. »
Dans une autocratie stable, l’élite utilise la libéralisation financière pour empêcher la démocratisation. En facilitant l’entrée des investissements étrangers – ce qui augmente les salaires et fait croitre l’économie – la libéralisation financière redistribue une partie des richesses vers les citoyens, ce qui diminue d’autant leur intérêt à faire la révolution : les troubles économiques qui l’accompagnent apparaissent plus coûteux, et la quantité de redistribution qui accompagnera la démocratie devient moins importante. Le modèle montre donc comment les autocrates utilisent la libéralisation financière pour saper l’opposition politique tout en stabilisant l’autocratie. Un cas de figure que l’auteur illustre par l’Indonésie de Suharto dont la politique financière poursuivait deux objectifs : profiter à ses partisans politiques, tout en stimulant l’économie et en légitimant son pouvoir.
Dès son accession officielle à la présidence de la République en 1968 et jusqu’à sa démission en 1998 (il mourra dix ans plus tard, inhumé avec les honneurs militaires) Suharto va utiliser la politique financière pour se maintenir au pouvoir.
Il recourt ainsi à la répression financière au profit de ses partisans, tandis qu’une certaine libéralisation – et les flux d’investissement étrangers qu’elle engendre – contribue au soutien populaire et donc au maintien de son régime. Ce qui fera dire à l’historien James Mackie que « l’Indonésie est l‘un des exemples les plus frappants dans la région Asie-Pacifique d’un pays à faible revenu dont la croissance économique rapide depuis 1966-67 a poussé son système politique non pas vers la démocratisation mais vers l’autoritarisme et un Etat puissant et autonome. »
Suharto va d’abord s’appuyer sur les recettes du pétrole pour acheter des soutiens et assurer son succès politique. Avec le déclin, puis l’effondrement des prix au cours des années 80, il recherche activement l’investissement étranger pour faire décoller la croissance et légitimiter sa politique, tout en veillant à ce que cet investissement soit canalisé par l’intermédiaire d’institutions contrôlées par ses partisans. En 1988, Suharto poursuit la « libéralisation radicale de la réglementation bancaire » tout en maintenant des contrôles stricts sur l’entrée des étrangers dans le secteur. Ce qui lui permet non seulement d’accorder un accès préférentiel au financement mais aussi de canaliser les avantages, y compris les emplois, vers ses partisans politiques.
Ces politiques, apparemment contradictoires, sont centrales à l’équilibre d’une autocratie stable, où la libéralisation partielle est utilisée pour faire croître l’économie tout en maintenant les rentes politiques les plus élevées possibles. Ainsi, l’ouverture économique et la croissance indonésienne sous Suharto ont contribué à saper le soutien aux opposants politiques et à créer une autocratie stable.
Mais, parce que sa légitimité politique était étroitement liée au succès économique, la crise financière asiatique de 1997-98 va affaiblir son pouvoir, le contraignant à la démission.
Au Maroc, la libéralisation financière a été amorcée par les institutions internationales. Au début des années 1980, le pays traverse une crise financière sans précédent. L’échec de la politique de substitution aux importations et l’augmentation de l’encours de la dette ont dangereusement détérioré les finances de l’Etat. Le coût de la guerre au Sahara et le contexte international – marqué par la chute des prix des phosphates et deux chocs pétroliers – ont contribué à une augmentation de la dette qui atteint des niveaux records. En 1983, le Maroc ne détient plus que six jours de réserves de change ; la possibilité d’une cessation de paiement est évoquée.
Le FMI et la Banque mondiale appellent alors le pays à adopter un plan d’ajustement structurel. Ce qui sera fait dès septembre 1983 avec pour principaux objectifs la rationalisation des dépenses publiques et le retour à un équilibre macroéconomique. Pour y parvenir, le pays met en place de nouvelles dispositions fiscales, dérèglemente son secteur bancaire, libéralise les prix, supprime l’encadrement du crédit et abaisse les subventions publiques.
Dans les années 1990, alors que la pression des institutions internationales se relâche, le Maroc poursuit sa libéralisation via un rythme de réformes soutenu, permettant au pays de renouer avec la croissance économique. Sont alors privilégiées la privatisation de certains secteurs publics (banques, télécom, raffineries), la libéralisation des échanges commerciaux (adhésion à l’OMC en janvier 1995, conclusion de plusieurs accords de libre-échange, notamment avec l’Union européenne et les Etats-Unis), et la protection des investissements internationaux.
La croissance et le développement s’accélèrent au début des années 2000. Alors que son PIB réel augmente de 3,2% au cours de la décennie 90, il poursuit une croissance moyenne de 4,7% au cours de la suivante, puis s’établit aux alentours de 3,9% de 2010 à 2013. Le HCP note alors que de 2001 à 2014, le pays a réduit son taux de pauvreté (moins de deux dollars/jour) des deux tiers, passant de 15,3% à 4,8%, quand il voyait, sur la même période, le taux de précarité glisser de 23,06% à 18,2%.
Pourtant il semble que la machine se grippe à la fin des années 2000. La croissance est jugée insuffisante au regard des besoins socio-économiques croissants de la population. En cause : la faiblesse de l’industrie et la dépendance de l’économie aux campagnes agricoles, dont les résultats restent tributaires des aléas climatiques. S’ajoute à cela la persistance de nombreux déséquilibres au niveau du marché du travail. En 2009, le taux d’activités passait ainsi sous la barre symbolique des 50% pour s’établir à 46,4% en 2016 alors que le chômage stagnait aux environs des 10% la même année.
Outre son insuffisance, la croissance réalisée n’a pas profité à tous de manière équitable. En effet, la libéralisation financière a aussi eu pour effet de consolider l’emprise du capital étranger sur l’économie nationale et de renforcer le poids du capital privé détenu par des hommes d’affaires proches des cercles du pouvoir.
Lors de l’ouverture de la session parlementaire, en octobre 2017, le roi Mohammed VI affirmait lui-même que « si le Maroc a réalisé des progrès manifestes, mondialement reconnus, le modèle de développement national, en revanche, s’avère aujourd’hui inapte à satisfaire les demandes pressantes et les besoins croissants des citoyens à réduire les disparités catégorielles et les écarts territoriaux, et à réaliser la justice sociale. »
Il semble donc que le Maroc soit appelé à déployer un nouveau modèle de développement sans que la libéralisation financière, entamée au début des années 80, soit pour autant remise en cause. S’inscrivant dans la continuité des réformes menées depuis cette date, le Maroc vient de lancer, en janvier 2018, la flexibilisation du dirham.
Comparative Political Studies, 2018. DOI : 10.1177/0010414017695333
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Le réseau de gouvernance des entreprises côtées à la bourse de Casablanca en 2013. Le coeur est en rouge et la périphérie en bleu. Cliquer sur l’image pour une version interactive.
Loin d’être neutre, la structure du réseau de gouvernance des entreprises a des conséquences sur le fonctionnement de notre économie. Or, sa forte concentration, telle que démontrée dans cette étude, n’est pas sans interroger la capacité de résistance du système en cas de choc macro-économique. Ce dernier, à l’instar de la crise financière de 2008, a des effets directs, indépendants de la structure du système mais aussi un effet propre à la structure même du système : une faiblesse de la part du centre peut se répandre rapidement dans la périphérie, engendrant la contagion du réseau.
Ainsi, la distribution de la participation aux conseils d’administration des entreprises cotées met en évidence une forte concentration autour de quelques groupes privés et de deux investisseurs institutionnels. Sur un total de 561 sièges existants, 8 des groupes les plus importants s’accaparent 105 sièges, soit 19% de tous les sièges (tableau 1). Six de ces 8 groupes sont des groupes familiaux privés, dont la famille Benjelloun et la holding royale SNI ; les deux autres, la CIMR et la CDG.
Les investisseurs institutionnels se distinguent de leurs homologues privés par leur rôle d’intermédiation. Si tous ces investisseurs sont très connectés, les institutionnels jouent aussi un rôle de pont entre d’autres investisseurs. En analyse de réseau, on mesure la capacité à connecter des acteurs qui ne sont pas eux-mêmes connectés par la « centralité d’intermédiarité ». Intuitivement, plus un acteur est un passage obligé sur des chemins que d’autres doivent emprunter pour se rejoindre, plus il aura un score d’intermédiarité élevé.[1] La CIMR et la CDG sont non seulement très connectées, mais au contraire de leurs homologues privés, ont aussi une centralité d’intermédiarité très élevée.
Ce rôle d’intermédiation joué par la CDG et la CIMR ne signifie pas qu’elles exercent un contrôle sur les groupes privés. En revanche, elles sont très sollicitées pour faire partie de leur tour de table. Aussi, les entretiens menés par les deux chercheurs leur ont-ils permis de préciser le rôle exact de ces acteurs institutionnels : ceux-ci diffusent de l’information ; la réputation – avoir un représentant de l’une ou l’autre dans son CA peut représenter un signal positif ou à l’inverse, négatif en cas de retrait, comme en témoigne le dirigeant d’un investisseur institutionnel :
Dans la place casablancaise, quelqu’un comme Cheddadi de la CIMR est très exigeant. Il décortique les comptes et la situation financière des groupes dans lesquels il investit. Il est même parfois un signal qui encourage d’autres comme la MAMDA à suivre, c’est-à-dire que si vous avez la CIMR dans votre tour de table, c’est un signal positif pour le marché et vous pouvez avoir d’autres investisseurs, mais s’il dit « non », et que ça se sait, ça peut être l’inverse. (Entretien, Casablanca, 24 novembre 2015)
Enfin, les financements apportés par l’administrateur dans les projets du groupe sont l’autre ressource échangée, comme l’explique un haut cadre d’un grand groupe au cœur du réseau :
Notre PDG a tout fait pour avoir des institutions comme la CDG, la CIMR ou la MAMDA. Vous savez ces groupes ont une force de frappe financière importante. Pour comprendre leur apport, allez voir les filiales de notre groupe. Vous verrez qu’elles (CDG, CIMR, MAMDA) sont associées à beaucoup de nos projets. C’est eux qui cofinancent. (Entretien, Casablanca, 19 juillet 2014)
De fait, la CDG et la CIMR apparaissent aujourd’hui comme les principaux financeurs des grands groupes privés marocains. Ce qui fait de ces deux investisseurs institutionnels, des acteurs pouvant potentiellement modifier la gouvernance des entreprises cotées.
Dans ce réseau, tout l’enjeu est d’accéder à l’information et aux investissements dispensés par les acteurs centraux. Plus un administrateur est proche de la CDG et de la CIMR, plus il a de chances d’obtenir une information importante ou des fonds.
Or, l’analyse de la structure du réseau (Figure ci-dessus) montre une structure cœur-périphérie, importante car elle engendre des inégalités : au cœur, deux tiers des nœuds sont connectés à la CIMR et à la CDG, et peuvent accéder aux ressources échangées (informations, financements) ; le tiers restant forme la périphérie : des ilots indépendants, sans lien avec le cœur.
De manière peut être surprenante, des hommes d’affaires parfois beaucoup plus riches que ceux du centre composent cette périphérie, à l’instar d’Aziz Akhannouch, Miloud Châabi et Anas Sefrioui (3 des 5 milliardaires marocains selon le classement Forbes 2014 des plus grosses fortunes d’Afrique).
Au centre du réseau, apparaissent les administrateurs des deux plus grosses fortunes du pays, Othmane Benjelloun (dont le groupe dispose de 19 sièges dans les CA) et Mohamed VI via la holding royale SNI (18 sièges dans les CA), ainsi que plusieurs millionnaires (Mohamed Bensalah – 11 sièges -, Mohamed Lazrak – groupe El Alami, 8 sièges – et Moulay Hafid Elalamy – 7 sièges -) ; les administrateurs de différentes banques et assurances, ceux des investisseurs institutionnels qui gèrent l’épargne salariale tels que les fonds de la sécurité sociale ou des retraites (CDG, CIMR) ou les mutuelles agricoles et centrales (MAMDA-MCMA) ; les administrateurs de groupes étrangers comme Lafarge ou la BNP ainsi que les représentants des 3 institutions financières qui comptent dans leur tour de table les investisseurs du Golfe.
Ces dispositifs d’ingénierie financière, telle que la participation à des conseils d’administration, ont conduit à l’arrivée de nouveaux acteurs, à l’instar du groupe de Moulay Hafid Elalamy qui n’existait pas avant 1995, et qui est devenu un acteur émergent du noyau dur de l’élite économique après avoir racheté, en 2005, l’assureur privé marocain CNIA. Mais aussi à la montée en puissance de groupes plus anciens comme celui d’Othmane Benjelloun après que ce dernier a pris le contrôle de l’assureur RMA et de la BMCE ; ou encore de la holding royale après l’absorption de Wafabank du groupe Kettani.
Une autre modalité de la technique de gouvernement de l’économique est apparue lors du montage qui a permis à la SNI, filiale de l’ONA, de devenir sa maison mère et d’être ainsi la holding principale du groupe. En effet, la SNI a été vendue à un consortium d’investisseurs conduit par la Banque Commerciale du Maroc (BCM), contrôlée par la holding royale. L’opération, loin d’être illégale, a cependant permis à la famille royale d’augmenter sa part dans le capital de la holding tout en y renforçant son contrôle.
Intermédiaires les plus importants du monde économique marocain, la CDG et la CIMR, par les informations qu’ils font circuler et les financements qu’ils allouent aux projets d’investissement, peuvent participer à la stabilisation ou à la transformation de la structure de cette élite économique.
Toutefois, et contrairement aux fonds de pension américains qui ont joué un rôle important dans la transformation du capitalisme et qui disposaient de l’autonomie d’investissement, la monarchie marocaine influence, directement ou indirectement, le processus de décision d’investissement de ces deux institutions, comme en témoigne un observateur de la vie économique marocaine :
Disons qu’il y a bien sûr la logique d’investissement classique sauf que les investisseurs institutionnels peuvent recevoir un veto du pouvoir central s’il a une dent contre quelqu’un et il y a aussi les investissements stratégiques pour le pouvoir et là, ils reçoivent généralement des consignes pour y aller. (Entretien, Casablanca, 10 octobre 2015)
Une influence qui s’est manifestée, par exemple, lors de la prise de participation de la CDG au CA de la BMCE qui a permis au pouvoir central de placer un administrateur au cœur de l’entreprise la plus importante du groupe Benjelloun et partant, de garder une certaine forme de contrôle sur la deuxième holding privée marocaine.
Concrètement, les analystes ne voulaient pas d’une participation de la CDG à la BMCE, mais un matin on s’est retrouvé avec une participation croisée avec le groupe Benjelloun. (Entretien, Rabat, 19 octobre 2015)
Concrètement, la SNI est le groupe qui partage le plus de sièges avec la CDG et la CIMR. Dans 5 entreprises où la SNI est actionnaire en collaboration avec le capital étranger, on retrouve 4 fois la CIMR et 5 fois la CDG. Par ailleurs, l’étude du CA de la CIMR montre que sur ses 15 membres, 7 appartiennent à la SNI (notons également que parmi les grands groupes présents dans son tour de table, siègent deux entreprises publiques, RAM et BCP, dont les PDG sont nommés par le roi). Une participation que l’on retrouve dans le comité d’investissement de la CIMR qui compte deux représentants d’entreprises (sur les 4) où la SNI est actionnaire. La holding royale a donc un contrôle important sur la prise de décision de cette institution.
Les auteurs illustrent le contrôle de la holding royale sur les investisseurs institutionnels par une série d’exemples. Le plus éloquent apparait en janvier 2014 quand la SNI cède ses parts de Cosumar, sa filière sucre, et privilégie les investisseurs institutionnels à la tête desquels elle se trouve plutôt que le groupe mondial Wilmar, présent dans son tour de table. Malgré cette cession de parts, la SNI a continué d’avoir des représentants dans les conseils d’administration de Cosumar et de Lesieur et a même présidé celui de Cosumar.
Avec les faillites de AIG, Lehman Brothers ou Bear Stearns, la crise financière de 2008 a souligné l’importance des interconnections entre institutions financières et le risque de contagion qui en découle sur le reste de l’économie. Or, une structure dominée par quelques acteurs, comme le réseau de gouvernance de l’économie marocaine, est un instrument à double tranchant.
D’un côté, ces acteurs coordonnent l’économie, parce qu’ils facilitent le transfert d’information et impriment des stratégies d’investissement de plus grande ampleur. D’un autre côté, ces structures sont plus vulnérables si le colosse a des pieds d’argiles. Dans un réseau très centralisé, une faiblesse de la part du centre se répand rapidement dans la périphérie, donnant lieu à des échecs en cascade. Pour peu que les acteurs centraux rencontrent des difficultés financières, comme ce fut le cas il y a quelques années pour la CDG ou la CIMR, et c’est l’ensemble du réseau qui risque d’être touché.
Dans un travail quasi-similaire, publié en avril 2017 dans le hors-série de la Revue Marocaine des Sciences Politiques et Sociales, Economie politique du Maroc, mais où l’échantillon d’entreprises a été élargi à 344 sociétés, y compris celles non cotées en bourse (il s’agit des 344 entreprises aux chiffres d’affaires les plus importants en 2012 et 2013) M. Oubenal et A. Zeroual montrent la validité de leurs conclusions sur l’ensemble de l’économie marocaine. Avec une structure cœur-périphérie où le cœur de réseau est dominé en 2016, par une vingtaine d’actionnaires parmi lesquels, la CDG et la SNI occupent une place centrale (en lieu et place de la CIMR trois ans auparavant).
Mais ils montrent aussi, en étudiant l’évolution sur 4O ans de la nature des entreprises et des secteurs contrôlés par les 3 grandes composantes du capital marocain : étranger, public et privé que si le premier s’est consolidé, seul ou en association avec le capital privé marocain, dans les secteurs industriels et productifs, les seconds ont largement réorienté leurs participations vers des secteurs particulièrement exposés comme la finance, la grande distribution ou encore l’immobilier. De quoi nourrir quelques inquiétudes en cas de bourrasque financière.
[1] Formellement, pour un nœud i, la centralité d’intermédiarité correspond au pourcentage de chemins passant par i qui relient toutes les autres paires de nœuds j et k dans le réseau.
Critique internationale, 2017. DOI : 10.3917/crii.074.009
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